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详述专项债券关于资金投向领域、借用管还全流程的具体规范

日前，国家发改委办公厅印发《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投〔2022〕873号），要求各地做好备战工作。 2023年专项债券项目及时到位。批准地方政府专项债项目。为此，各地纷纷启动筹备工作，积极推进项目前期工作。

地方政府专项债券（以下简称“专项债券”）自2014年诞生以来，经过八年的实践探索和规范，已成为地方政府开展基础设施建设的主要融资方式之一。当前，国内财政稳增长需求不断加深，专项债券发行规模和总量也逐年扩大。但由于专项债涉及的法规和规范性文件较多，整个发行过程涉及的机构层次复杂；此外，作为宏观调控手段之一，受国家经济政策的影响较深，发行监管的相关规定也在不断变化，

在本系列文章中，我们将从专项债的性质和发行现状入手，梳理现行有效的监管规定，详细阐述专项债在资金投资领域和借款全流程的具体规定、管理和偿付等方面，辅以发行实践中关注的重点，总结和展望监管动向，以期为专项债券申报发行等实际工作提供一定的参考和指导。以下是本文的第一篇。

一、什么是专项债

地方政府专项债券，又称“专项债”，是指省级人民政府为具有一定效益的公益项目发行，以公益项目对应的政府性资金或专项收入作为偿还本息的资金来源的政府专项债券。 . 纽带。[1]

两者都是省级地方政府发行的债券，用于地方公益项目建设。专项债券与一般地方政府债券（以下简称“一般债券”）的主要区别在于偿债资金来源、预算管理方式、盈利能力要求等。. 一般债券是指以一般公共预算收入为还本付息资金来源，用于非营利性公益项目，纳入一般公共预算管理的地方政府债券；而专项债券的还款资金来自政府性基金收入、专项收入和再融资专项债券资金、地方政府债券等需要实现项目收支平衡的部分，

根据债券资金用途，专项债券可分为新增专项债券和再融资专项债券。新增专项债券是指省级政府每年新增发行的债券，资金用于有一定收益的公益项目；再融资债券的债券资金用于偿还部分到期地方政府专项债券本金。属于过去到期国债的“借新还旧”[2]。限于篇幅，本文不讨论再融资专项债券。以下所称专项债券，除特别说明外，仅指地方政府每年新发行的专项债券。

2、专项债券发行现状[3]

根据我们收集到的官方数据，截至2022年9月末，历年专项债发行情况如下：

（一）各年度发行总量

（二）2019-2022年新增专项债前10名地区情况

三、专项债投资领域及负面清单

（一）专项债投资领域

专项债投资领域经历了一个动态调整的过程。专项债诞生和发展初期，对基金的投资领域没有明确的细分和鼓励限制，只要求投资的项目能够盈利。2017年6月，中华人民共和国财政部（以下简称“财政部”）与原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》 )”（财渝[2017]62号）为发行土地储备专项债券打开了“前门”。2017年至2019年，专项债品种由土地储备、棚屋为主[4]。2019年9月，国务院常务委员会明确禁止专项债券资金用于土地储备、房地产等相关领域；同时，扩大专项债券资金使用范围，重点投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环境保护、职业教育和育儿、医疗、养老等民生服务领域、冷链物流设施、市政及工业园区水、电、热等基础设施。2021年9月，财政部会同国家发展改革委印发了《地方政府专项债券基金投资领域禁止类项目清单》（财渝[2021]11号）。

2019年《关于做好地方政府专项债券发行和项目配套融资工作的通知》明确，允许专项债券作为合格资金用于重大项目。此后，作为项目资本金的专项债额度占当年新增专项债额度总额的比例也不断调整。2022年6月，根据国务院印发的《稳经济一揽子政策措施》，财政部召开专题新闻发布会，支持新基建、新能源项目等稳经济工作作为专项债券范围的重点支持；观察专项债的申请发行实践也可以发现，2020年以来，

目前专项债投资领域有11个（为便于展示，下表将“新能源”纳入原能源领域），具体情况见表（红色字体为领域及具体项目） 2023年可以投资的新专项债券）。

（二）负面清单——专项债券资金禁止使用文件汇总

专项债券是政府刺激消费、扩大内需、促进就业的重要政策工具。因此，它们主要用于补短板、惠民生、促增长、谋长远等基础性社会投资领域。至于形象工程、面子工程、业绩工程，以及回报率低、风险高的不利于民生的项目，包括土地储备、房地产、置换债务、经常性支出、可充分商业化的产业项目等，它们都是特殊债券。“禁区”。专项债券基金禁止投资的领域详见下表。

（三）2022年1-9月新增国债基金投资领域[6]

四、专项债券发行要求及规范

(一)发行人

根据《地方政府债券发行管理办法》（财库[2020]43号）普通专项债和项目收益专项债，专项债券的主要发行主体为省、自治区、直辖市政府。在财政部领导下，具体发行工作由省级财政厅负责。省级政府代为发行专项债券，贷款给市县使用。发行前准备、使用管理、还本付息、信息披露等工作由市、县政府承担。经省政府批准，计划单列市政府[7]可以自行办理专项债券的发行。

(2) 课题

（一）发行时间：

专项债券期限原则上应与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以连续发行的形式进行融资。专项债券可以针对单个项目发行，也可以针对多个项目的集合发行。

专项债券的期限一般为1年、2年、3年、5年、7年和10年；在某些情况下，针对特定项目，可以发行15年、20年甚至30年的专项债券[8]。对铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设运营周期长的重大项目，国家鼓励发行10年以上长期专项债券，更好地与项目资金配套。需求和期限。但同时，也需要综合评估年内到期专项债券的本息、偿债能力、融资成本等，合理确定专项债券的期限，避免人为调整。转移债务偿还责任。原则上，专项债券期限应与项目期限相匹配，综合考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，以降低期限错配风险，防止资金闲置[9]。7年期及以上（含7年）普通专项债券公开发行规模合计不超过全年普通专项债券公开发行总规模的60%；债券发行总规模不得超过全年公开发行期限在2年以下（含2年）的普通专项债券规模[10]。从而降低期限错配风险，防止资金闲置[9]。7年期及以上（含7年）普通专项债券公开发行规模合计不超过全年普通专项债券公开发行总规模的60%；债券发行总规模不得超过全年公开发行期限在2年以下（含2年）的普通专项债券规模[10]。从而降低期限错配风险，防止资金闲置[9]。7年期及以上（含7年）普通专项债券公开发行规模合计不超过全年普通专项债券公开发行总规模的60%；债券发行总规模不得超过全年公开发行期限在2年以下（含2年）的普通专项债券规模[10]。

在当年新增和未偿专项债券总量限额内，地方财政部门有权根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券情况等因素，合理确定债券期限结构市场状况。

（二）发布时间：

专项债券发行时间以当年新增额度发放时间为准。专项债券发行额度采取逐级发行、逐级调整的模式。根据预算法有关规定，全国地方政府债务限额由全国人大批准，地方政府债务限额由国务院批准。在实际操作中，每年3月全国人大批准预算后，财政部将国务院批准的次区域指标下发至各地区，各省政府提出本地区政府债务安排建议。根据其财务部门编制的预算调整方案。报同级人民代表大会常务委员会批准后，发行地方政府债券[11]。总体来看，当年新增专项债发行额度基本在三季度就已经发行完毕；次年专项债券项目的筹备和申报工作于当年10月左右开始。

（三）发行方式及发行比例：

发行方式包括承销和招标。采用包销方式的，最终发行利率（价格）按照预先确定的定价配售规则确定；采用招标方式的，地方财政部门应当要求各承销商在规定时间内通过财政部规定的电子招标系统提交。中标率按照当地财政部门制定的招标文件发布规则确定[12]。

（四）保管登记：

除财政部另有规定外，专项债券一般登记托管由中央国债登记结算有限责任公司办理，分登记托管由财政部规定的登记托管机构办理。国家；交易所债券市场实行一级托管，各类投资者直接在登记托管机构开立债券账户，实行穿透式管理。发行完成后，将按有关规定及时上市交易[13]。

（五）受益条件：

专项债券的发行必须符合项目收益与融资规模相平衡的原则，确保项目收益能够覆盖债券本息。为此，项目单位需制定科学的项目收益与融资资金平衡申报方案。实践中，申报的发行项目必须附有《项目收益计算说明》。上述文件计算的收益为债券本息的倍数，最好不低于1.2。

（三）申报发证全过程

（一）立项及前期准备

地方政府可对上表4所列11个资本投资领域（“新能源”并入“能源”领域）进行立项。各地区各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金并符合债券发行条件和要求的具体项目。为此，项目单位应对拟申报项目开展前期调研工作，编制《立项建议书》和《可行性研究报告》，同时办理相关审批手续，获得立项立项批准及同级发展改革部门的可行性研究报告、国土部门的用地预批复、规划管理部门的规划选址批复和环境保护部门的环境影响评价批复作为项目申报的支持材料。涉及基本农田的，需报中央批准[14]。

（二）地方项目申报入库

实践中，按照“自下而上申请（项目）、自上而下分配（金额）”的原则，申报单位应通过财政部门“地方政府债券项目库”和“国债”发展改革部重大项目库”。，将项目逐级上报财政部和国家发改委，经各级财政部门和发改部门联合审核通过后，立项入库。水平。经国家发改委初审通过后，将项目清单反馈财政部、各省财政厅、和发展和改革委员会。随后，财政部根据项目清单下达专项债券额度，省财政厅会同省发改委核准各市县专项债券额度。

（三）发行前准备及项目审核

在财政部、发展改革委批准的基础上，项目单位需在同级财政部门的牵头下，会同有关单位编制专项债申请系列材料。在大多数情况下，同级财务部门会聘请会计师事务所和律师事务所。编写“一案两书”（项目实施方案、项目财务评估报告和法律意见书）参加全省专项债券专家评审。审核通过后，该项目将作为发行项目专项债的备选项目纳入省发行库管理。

（四）持续性信息披露

持续信息公开：各级地方政府财政部门要依法向社会公开专项债券使用情况，并及时在《中国地方政府报》相应栏目公开地方政府债务限额和余额情况。《政府债券信息公开平台》( )按照《办法》等规定公开地方政府债券发行、项目、还本付息、重大事项、存续期管理以及经济社会发展指标、财务状况等相关信息. 地方各级财政部门和有关单位要对真实性、准确性、完整性、规范性、按照谁公开、谁公开、谁负责的原则，及时公开地方政府涉债信息。相关信息一经发布，不得随意更改。确有错误需要更正的，应当报政府债务中心备案，并按程序在上述信息公示平台重新公示。[15]

地方财政部门应当在年度地方债券发行完成后20个工作日内，将年度发行情况报财政部和地方监管局。地方财政部门、配套部门、登记结算机构等发现涉及地方债券发行的重大或异常情况，要及时向财政部报告。[16]

调整债券用途：地方债券发行后，确需调整债券资金用途的，应按程序报请地方财政部门批准，并最迟于第10个工作日予以披露经省人民政府或省人民代表大会常务委员会批准[17]。

作者：蒋玉文律师、付觉文律师、律师助理李淳对本文亦有贡献。

注：[1]《地方政府债券发行管理办法》（财库[2020]43号）。

[2] 财政部预算司：《2018年地方政府债券发行与债务余额》，上海市财政局：《再融资债券》，. 该网站最后一次访问是在 2022 年 11 月 19 日。

[3] 数据来源：中国地方政府债券信息公开平台；财政部预算司“地方债务管理-数据统计”栏目；财政部国债研究评估中心《研究报告》栏目：. 该网站最后一次访问是在 2022 年 11 月 17 日。

[4] Wind数据显示，2018年，土地储备专项债和棚改专项债发行规模分别为5227亿元和3145亿元。两者合计占当年新增专项债发行规模的62%，2019年占比进一步提升至64%。

[5] 中华人民共和国中央人民政府：“李克强主持召开国务院常务会议，决定着力增强中小企业金融服务能力，允许地方政府专项债券合理支持中小银行补充资本金等”普通专项债和项目收益专项债，网站最后访问2022年11月19日。

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