区域性综合开发项目的主流模式、三种开发类型的区别

区域性综合开发项目的主流模式、三种开发类型的区别

区域综合开发在实践中也称为区域综合开发、城市综合开发。我国现行法律和政策对区域综合开发没有统一明确的界定。一般是指系统的改造、投资、建设、运维。重点内容通常包括战略定位、规划设计、土地一级开发、基础设施公共服务建设、产业及内容介绍、运营管理等。本文总结了不同阶段区域综合开发的形式和特点，梳理了区域综合开发项目的现状，92号文给综合开发项目带来的困境，区域综合开发项目的主流模式，综合开发项目的三种类型。开发类型的差异和过程，区域开发的十种融资方式，为参与区域开发的各主体提供借鉴和参考。

一、区域综合开发项目现状

(1) 基本概念

区域综合开发项目（以下简称“综合开发项目”），在实践中也称为区域综合开发项目或园区综合开发项目，在我国现行法律和政策中没有明确的定义。在符合国家和地方规划的前提下对一个区域进行系统改造、建设、运营和维护，通常包括土地一级开发、配套基础设施和公共服务设施建设运营、相关产业引进服务等。从PPP项目的角度来看，财政部PPP综合信息平台将项目划分为19个一级行业，其中“城市综合开发”项目基本上可以理解为以PPP模式实施的综合开发项目，包括园区开发项目。、城镇化建设、土地储备、厂房建设等5个二级分类。

（二）综合开发项目的常见实施模式

此类项目的传统实施模式主要有以下几种：一种是最早的政府直接投资建设开发模式，即政府直接作为区域建设开发的主要投资者，资金来源主要是财政资金；二是政企发展改革趋势下以平台公司为投融资主体的模式。资金来源主要为财政资金+债务融资，但债务资金的偿还仍依赖政府补贴；三是完全市场化的经营模式，企业通过一二级联合开发的方式分享出地价或获得收益，政府投入较少。然而，随着政策的收紧，这种模式基本陷入了瓶颈。近年来，随着PPP模式的兴起，社会资本通过PPP参与区域综合开发已成为一种创新。

二、92号文给综合开发项目带来的困境

2017年11月，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理工作的通知》（财办金[2017]92号，以下简称“92号文”） 》），明确新签项目不得安排政府性资金项目运营补贴，直接切断了区域综合开发的主要收益来源，造成区域综合开发缺乏出口合规政策的窘境。

建议为规范PPP项目运行，遏制债务隐性风险增加，一方面要严格新建项目标准，另一方面要重点清理非合规项目已入库，并提出各种不合规案例。详细列举，是近年来大规模推进PPP以来，国家层面发布的最全面、最详细的负面清单。从92号文的具体规定来看，以下问题与后续综合开发PPP项目的实施尤为相关：

（一）限制纯政府出资的综合开发项目

92号文指出，要“优先支持现有项目，审慎开展政府付费项目”。综合开发项目，按照以往此类项目的共同运营模式，建设范围以征地拆迁为主，配套基础设施和公共服务设施以新建为主；从回报机制看，此类项目投资规模巨大，自身经营收入来源较少。项目公司或社会资本主要通过政府支付收回投资成本和合理收益，便于地方财政。造成巨大压力。

此外，从目前国内的政策传导机制和行政管理体制来看，地方政府为规避行政风险，往往过度解读和执行国家政策。排除了在地方实践层面将其异化为“禁止发展”的可能性。

（二）商业地产开发、招商引资项目等内容不纳入PPP合作范围

92号文规定，“不属于公共服务领域、政府无义务提供的项目，如商业地产开发、招商引资项目等”。不得入库。以往一些综合开发PPP项目的实践中，不乏一二级联动，实践中包含商业地产开发、招商引资等不属于公共服务领域的内容纳入PPP范围，92号文发布后，此类项目显然会被纳入禁止入库范围。

事实上，这一规定并不是92号文的新要求，而是国家层面一直强调的一条红线，即政府与社会资本的合作范围只能在基础设施和公共领域。政府有义务提供的服务。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）指出，“对于应当由政府直接提供的、不适合由社会力量承担的，不属于政府的，政府不得向社会力量购买其职责范围内的服务项目。” 此外，

（三）前期准备不足的物品不得入库

92号文规定，“新建、改建、扩建项目未按规定履行相关立项手续的”不得入库。根据财政部PPP综合信息平台实际运行管理流程，首先，上述“不能入库”主要是指“管理库”而非“储备库”。图书馆”; 其次，上述“项目审批程序”是指完成项目可行性研究报告/资金申请报告或项目申请批准报告，并取得有关主管部门的批准。的认可。

从综合开发项目的特点来看，项目合作范围复杂，子项目多，建设周期长。通常，开发需要分阶段进行。建设内容、规模和投资金额存在较大不确定性。此外，还经常涉及区域规划调整，需要引入具有产业规划能力的社会资本参与项目的规划设计。因此，不可能像单个项目那样在社会资本选定之前完成立项和可行性研究。、初步设计等前期工作。

因此，按照此类项目以往的做法，往往是在社会资本选择完成后才进行具体的项目审批程序，或者先把整个项目做成一个粗略的大项目，再单独涉及具体的子项目。 . 深入的可行性研究和设计工作，但无论采用哪种方式，按照92号文的规定，前期准备工作不到位。因此，预计在未来PPP项目的综合发展中，应更加重视项目。开展前期规划、立项等工作，确保PPP实施流程与投资项目审批监管流程有序衔接。

（四）综合开发项目的二审证书应符合有关规定

92号文规定，未通过物有所值评价和财政承受能力论证的新建项目不得入库，未按规定开展“两个论证”的项目，包括已经进行了物有所值的评价。和财务承受能力论证，但评估方法和程序不符合要求，将面临被清仓的风险。

如前所述，在以往的综合开发PPP项目中，由于前期准备工作不够成熟，项目的边界条件往往比较模糊，建设内容、规模、投资金额等都存在不确定性。也影响PPP项目的实施。方案制定过程中的经济计算和两次评价中的定量分析都带来了很大的困难，导致两次评价流于形式，无法准确预测项目的实际投入成本和产出效益。政府支付作为主要收入。在源头项目返还机制的安排下，政府财政支出责任存在超支风险，最终会影响项目的实际可实施性。这也是92号文一再强调两项评估合规的重要原因。

（五）以债务资金为资本的项目存在违规风险

此外，92号文还将重点对“违反相关法律政策、未按时足额支付项目资金、以债务资金作为资本金、或由第三方持有社会资本股份”作为非经营者的判断。符合标准之一。在这一规定下，以往PPP项目常用的通过“小股大债”、“股东贷款”等债务资金解决项目资金来源的方式，今后不能再简单复制。但在实践中，我们更关心以下细节：

1、社会资本将通过债务融资获得的资金作为其资本投入项目公司是否合法？

笔者认为，92号文所称的“以债务资金为资本”，仅限于从作为融资主体的项目公司取得的债务资金。对于社会资本股东通过债权融资合法获得的资金，作为其股权投资于项目公司后，虽然是社会资本的债权资金，但对于项目公司而言，这部分资金是非债权的。不属于92号文限制的违规情形。载于《国务院关于试行固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[1996]35号） )，还规定“投资者按照国家规定从资本市场募集的资金”

2、综合开发项目的最低资本充足率要求是多少？

在国发[1996]35号及后续国务院关于调整项目资本金比例的系列文件中，规定最低项目资本金比例要求的行业包括交通运输、煤炭、钢铁、邮电、化肥、电力、机电、建材、化工、石油加工、有色金属、轻工、纺织、商业等，没有明确规定综合开发项目的最低资本金比例要求。这是由于综合开发项目本身的复杂性，很难简单地将其归类为上述单一行业之一。因此，实际上，政策层面对此类项目的资本金比例没有明确要求。

但从实际情况来看，由于建设内容复杂、建设时间不确定、投资额度巨大，综合开发项目往往采用分期滚动开发的方式实施。确定一定比例的项目资金往往会导致多余资金的浪费和资金成本占用高。从提高社会资本投资效率和投资积极性的角度，建议适当控制综合开发项目的投资规模。这确实是必要的。可以考虑分阶段实施。一方面，社会资本的投资风险和政府财政支出责任风险得到合理控制，另一方面，

三、区域综合开发项目主流模式

目前，国内园区开发模式主要分为两大类：重资产和轻资产。

（一）重资产发展模式

1、完善的地方政府控制模式

管理委员会直接管理和运作。例：国内大部分经济技术开发区。

二、国有平台公司的运营模式

政企分开，国有平台公司运作属于债券融资渠道，相对市场化。例：新加坡句容模式下的苏州工业园区。

三、政企融合发展模式

开发公司和管委会是两个人一个品牌，是市场早期比较常见的模式。目前，政府与企业基本分离或合作。例：早期的宁波大榭。

四、工业新城发展模式

A政府与B产业新城开发商在规定期限内就C产业新城（一般十多平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，一般采用PPP模式。例如：华夏幸福。

5、工业地产商业模式

以整体开发或定制开发的形式打造工业产权产品，然后以租赁、转让或合资等形式进行项目经营管理，获取开发收益。例：联东U谷、天安数码城。

6.主要企业引导模式

行业龙头企业或高校在获得土地后自建园区，在园区内占据主导地位时，利用自身在行业内的强大号召力，通过出售、租赁等方式吸引同类企业。例子：海尔和中兴建立了自己的工业园区。

（2）轻资产发展模式

一、运营品牌输出模式

出售甚至拆分“运营能力”，成为众多工业地产开发商走轻资产路径的共同选择。这种模式有很多优点。可实现园区规模化布局，资金少，风险低；快速增设协同园区，实现资源外溢变现；探索重资产项目进入新城市的途径；培育新的营收增长点，甚至分拆成故事丰富的独立业务，但这种模式需要非常成熟的行业运营经验。例如：亿达中国。

2、资产证券化模式

项目形成资产包，当项目达到良性状态时，形成reits的快速变现。这种操作以普洛斯为典型代表属于债券融资渠道，也是国外工业地产的成熟实践，可以有效支撑轻资产模式；但无论是中国式reits，还是搭建海外架构，工业地产reits也面临着自身的行业问题，比如收益稳定可靠的优质资产稀缺、工业用地存续期短等。以及进一步缩短的可能性等，限制了工业地产借reits推动轻资产的可能性。例如，专业人士。

3.构建产业服务平台模式

从行业角度看，以行业为核心，聚焦行业粘性价值，为行业提供相应的配套设施和服务，提高服务端占比，以增值服务为核心盈利点; 但是，“卖服务”的基础依赖于前期的整合。投资。只有拥有足够的入住率，才能形成“卖服务”的用户群。以单一来源的“销售服务”来支持整个公司显然是困难的。例如：富春硅谷。

4、投资孵化模式

“地主入股”，将园区与园区企业利益绑定，与园区企业共同成长，通过股权分红获得收益；资源整合能力要求很高，实际上很难复制。示例：张江高科。

此外，在金融工具不足、资金需求巨大的情况下，合作开发成为部分工业地产开发经营者的现实选择，如工业地产开发商+住宅开发区经营者；工业地产开发商+工业地产开发商；工业地产开发商+工业企业等。例如：启迪与协鑫联合成立启迪-鑫鑫；万科与天安数码合作开发物流园区。

目前，产业园区已进入存量经营时代，越来越多的园区经营者从重资产转向轻资产，以解决园区企业在重资产扩张过程中的风险。然而，工业园区是一个复杂的系统，没有足够的体量。土地储备和可供出租和出售的物业没有话语权或支配权。笔者认为，单纯的轻资产操作难以复制，应与优先级相结合。

无论是哪种模式，都是企业根据自身情况做出的理性甚至阶段性选择。只靠租金和销售收入未必是低端的，资产证券化也未必是高端的。这些模型之间没有区别。,最好的就是最适合你的。

四、三种开发方式的区别及过程

1.工业园区、工业新城、特色小镇。三者既不同又相关。

二、开发的主要过程

5. 区域开发的十种融资方式

一、PPP融资模式

在片区开发过程中，政府与选定的社会资本签订PPP合作协议，按出资比例成立SPV（特殊目的公司），并制定《公司章程》，政府指定实施机构授予 SPV 特许经营权，SPV 负责为该区域的开发、建设和运营提供综合服务计划。

PPP合作模式具有很强的融资属性。金融机构和社会资本在PPP项目合同范围内参与PPP的投资和运营。最后，通过股权转让的方式，在该片区开发建成后，收回股权，实现收益。社会资本和金融机构参与PPP项目的方式也可以是直接向PPP项目提供资金，最终获得资金收益。

2.产业基金和基金中的基金模式

片区发展引入产业时，往往需要产业基金的支持。该模式根据融资结构的主导地位分为三种类型：

一是政府主导，一般由政府（通常是财政部门）发起，政府委托政府出资平台与银行、保险等金融机构等投资者共同出资，合作设立基金产业基金。投资者承担主要风险。金融机构和其他投资者是优先投资者。杠杆比率一般为1：4。该地区的具体开发项目需经金融机构审核并获得政府批准。基金管理人可以受基金控制。公司（公司制）或PPP基金合伙制（有限合伙制）可以自行行事，也可以委托基金管理人管理基金资产。在这个模型下，

二是以金融机构为主。金融机构和地方国有企业设立基金，重点投资特色小镇。一般情况下，金融机构为LP，优先，地方国有企业为LP的下属。金融机构将指定指定的股权投资基金作为GP，即基金管理公司。

三是社会企业牵头的PPP产业基金。企业是重要的发起人，其中大部分以大型工业企业为主。在这种模式下，基金投资人往往没有政府，企业的信用和风险都在企业的肩上。但企业投资项目仍属政企合作PPP项目。政府授予企业特许经营权，企业经营灵活性大。

三、股权投资基金模式

除上市公司外，参与片区开发建设的公司也处于种子期、初创期、发展期、扩张期。对应的股权投资基金基本可以分为天使基金、风险投资基金、并购基金、夹层资本等。

除了天使和风险投资，收购基金和夹层资本也是重要的参与者。收购基金是专注于收购目标公司的基金。其投资方式是通过收购目标公司的股权取得对目标公司的控制权，然后进行一定的改制改造，持有一定期限后出售。夹层资本是风险和收益方面介于优先债权投资（如债券和贷款）和股权投资之间的一种投资资本形式，通常以非常灵活的形式提供较长期的融资，并可根据特殊需要进行. 调整。夹层融资的支付也可以根据公司的现金流状况来确定。

4.股权与产品众筹模式

片区开发运营阶段的创新项目可以通过众筹方式获得一定的融资。众筹的对象可以是股票、产品或服务，比??如特色小镇三日游。众筹具有门槛低、多元化、依靠群众力量、注重创意等特点。这是从群众中筹集资金支持发起的个人或组织的行为。股权众筹是指公司出售一定比例的股份，分成多股平分给普通投资者。投资者可以通过出资认购公司获得未来收益。

5.收入信托模式

区域开发项目公司委托信托公司向社会发行信托计划，募集信托资金，统一投资于特定项目。金融机构获得资助项目的财务回报。

6、债券发行方式

区内开发项目公司在满足发行条件的前提下，经交易商协会登记后可发行项目收益票据，可发行永久（可续期）票据、中期票据、短期票据等债券融资银行间交易市场融资券。经国家发改委批准发行公司债券和项目收益债券，公司债券也可以在证券交易所公开或非公开发行。

7.贷款模式

以现有资产抵押贷款是最常见的融资模式，但项目公司可以努力将其经营的项目纳入政府采购目录，并可以通过政府采购融资模式获得项目贷款，同时延长贷款期限。分期还款，分期还款明显有利于现金流稳定的项目。如果进入贷款审批的“绿色通道”，还可以提高获得贷款的速度。国家专项资金是国家发展改革委通过国家开发银行、农业发展银行向邮政储蓄银行发行的长期债券。特色小镇建设专项资金为长期贴息贷款，

8、融资租赁模式

融资租赁是指实质上转移了与资产所有权有关的全部或大部分风险和报酬的租赁。主要有三种方式： 1、直接融资租赁，可以大大缓解片区开发建设期的资金压力；2、设备融资租赁可以解决购买高成本大型设备的融资问题；3、售后回租，即购买“收入可预期、收入稳定的设施资产”并回租，可以盘活存量资产，改善企业财务状况。

9、资产证券化

资产证券化是指以特定标的资产或资产组合所产生的现金流作为还款支持，通过结构化增信发行资产支持证券（ABS）的业务活动。该地区的开发建设涉及大量的基础设施和公用事业建设。从我国目前的法律框架来看，资产证券化存在资产归属问题，但在“基础资产”归属明确的部分，可以尝试使用这种金融创新工具，也是一个有益的补充区域发展融资模式。

10、供应链融资模式

供应链融资是将供应链核心企业及其相关上下游配套企业作为一个整体，根据交易关系和行业特点，制定以货权和现金流控制为基础的整体金融解决方案。供应链中的企业。融资模式。

供应链融资解决了上下游企业融资难、担保难的问题，通过打通上下游融资瓶颈，还可以降低供应链融资成本，提高核心企业和配套企业的竞争力。

随着投融资体制改革，地方基础设施项目和片区建设任务的实施主体从政府向城市投资平台转变，金融机构融资成为发展资金的主流来源，信贷背书逐渐从财务担保过渡到土地要素。还款来源为土地直接抵押或土地出让收入。此时的开发和投资已经开始着眼于综合效益和区域形象的提升，开始要求在基础设施投资和长期效益之间取得平衡。

随着新一轮产业升级浪潮和防范金融体系系统性风险的政策要求，地方政府和投资者都更加重视投融资的可控性和区域长远发展，区域发展重心转移到后期。在产业引进和运营服务方面，我们力求在可持续发展的基础上，引进具有竞争力的高新技术产业或高附加值的第三产业，实现双方共赢。