央行银保监会发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》

TLAC监管要求“中国版”终于来了，四大银行的资本补充压力将进一步加大。

9月30日，央行、银保监会发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法（征求意见稿）》，符合国际监管要求，将实施全球系统重要性银行的总损失吸收能力 (TLAC)。监管要求。同日发布实施的还有《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》（以下简称《通知》），明确逆周期资本缓冲比率初始设定为0，银行业金融机构资本管理机构不会增加。要求。

与国际接轨，《管理办法》明确对外全损吸收能力比率包括对外全损吸收能力风险加权比率和对外全损吸收能力杠杆率。自 2025 年 1 月 1 日起，总外部损失吸收能力的风险加权比率不低于 16%；2028年1月1日起不低于18%。2025年1月1日起对外总吸收亏损能力杠杆率不低于6%，2028年1月1日起不低于6.75%。

目前，只有中国工商银行、我国农业银行、中国建设银行、中国建设银行在内的四大国有银行被列入全球系统重要性银行（G-SIBs）名单。TLAC监管要求的实施无疑将进一步显着加大四大银行的资本补充压力。根据多家机构测算我国商业银行资本管理，2025年达标的前四家银行总的TLAC资本缺口约为2-3万亿元，未来5-8年每家银行的年缺口约为100亿元。

面对如此大的资本补充缺口，加上近年来银行利润增长放缓，依靠留存利润补充的内生资本补充的可得性持续下降，银行不得不增加资本债务工具的发行。但从长远来看是不可持续的。在资本监管趋严的趋势下，银行被迫加快调整业务发展模式；从更广阔的社会融资角度看，加大资本市场发展力度，增加股票、债券等直接融资市场的广度和深度，也将成为“共同负担”。“银行资本压力的重要途径。

2025年四大银行TLAC资本缺口约2-3万亿

2008年国际金融危机后，防止“太大而不能倒”成为反思危机教训、完善金融监管体系的重要内容。为有效解决“大而不能倒”问题，二十国集团（G20）领导人于2015年11月批准了金融稳定委员会（FSB）提交的《全球系统重要性银行总损失吸收能力条款》。明确了总损失吸收能力的国际标准。

所谓总亏损吸收能力，是指当全球系统重要性银行进入处置阶段时，通过减记或转换为普通股能够吸收亏损的资本和债务工具的总量。根据 FSB 的要求，TLAC 指标包括核心一级资本、其他一级资本、二级资本和合格的 TLAC 债务工具，但不包括巴塞尔协议 III 逆周期资本缓释、储备资本和 G-SIB 的附加资本要求。

总体而言，与巴塞尔协议III确定的资本要求，如银行业近年来重点补充的核心一级资本、其他一级资本和二级资本相比，TLAC监管要求是一个“升级版”。 ”，特别是针对 G. - SIB 名单上的银行施加了更高的资本要求。目前我国有四大银行需要满足TLAC要求。如果未来将新银行纳入 G-SIB，它们还必须满足 TLAC 要求。

《管理办法》确定的“中国版”TLAC监管指标与国际标准基本一致。监管目标正式明确后，四大银行的下一步就是快速补充资本。不过，这个难度不小。

根据多家机构测算，2025年达标的前四家银行总的TLAC资本缺口约为2-3万亿元，未来5-8年每家银行的年融资缺口约为1000亿元。光大证券首席固定收益分析师张旭估计，截至2018年底，我国4家G-SIBs的TLAC融资缺口总计2.35万亿元。根据这四家银行目前的资本状况和经营状况，若要在2025年达到TLAC的最低监管要求，未来六年平均每年需要增加约3924亿元的TLAC。

值得注意的是，上述差距是在静态基础上计算的。如果考虑到银行资产扩张的刚性要求、系统重要性评分的持续提升以及逆周期资本缓冲要求的可能实施，四大银行实际上都面临着这样的局面。TLAC 差距会更大。

随着近年来银行利润增速的下降，中资银行的源头融资渠道持续减少。近年来，银行逐渐增加发行债务资本工具以弥补资本缺口；不过，从我国现有资本补充工具机制的设计来看，满足TLAC资本补充的债务工具仍需进一步完善。

中国银行研究院研究员熊启月告诉证券时报证券中国记者我国商业银行资本管理，国外的TLAC工具主要有3种形式。此类特殊条款通常会增加债务工具的发行成本；二是基于法律保护，如日本修改破产法允许TLAC票据不附加吸收损失条款，可以降低银行发行TLAC票据的难度和成本；金融控股集团机制设计的劣势安排，如允许金融控股集团为其银行子公司发行符合条件的债券，以补充TLAC资本。

对比以上三种形式，后两种制度安排在我国尚无。《管理办法》明确，全球系统重要性银行对外总吸收亏损能力的非资本债务工具必须包含减记或转股准备。当触发事件发生时，外部总损失吸收能力的非资本债务工具可以立即减记。或转换为普通股。

国际监管标准适度本土化

巴塞尔协议III的启动是为了纠正欧美大型银行在2008年金融危机中暴露出来的问题。对我国而言，受国情、银行特点等多重因素影响，我国银行业满足巴塞尔协议III资本要求的成本较高。因此，市场此前一直在呼唤“中国版”的TLAC监管措施。实施还需要适当的本地化调整。

熊启月表示，2010年至2019年，我国商业银行资本充足率提升水平低于英国、法国、意大利、德国、澳大利亚等国银行业同期水平。重要原因之一是我国银行业单位资产资本消耗不断增加，明显高于世界主要经济体银行业。

为什么我国银行业资产资本消耗高？这与我国银行业对风险加权资产的监管认定标准更加严格有关。证券时报证券中国记者了解到，我国银行体系风险加权资产的计算以标准法为主，内部评估法的使用较为谨慎，但后者可以产生资本节约效果。例如，标准方法规定同一类别的所有资产的风险权重相同，而内部评估方法可以通过多项详细指标识别同类资产的不同风险，明确不同的风险权重。

熊启月还表示，截至2019年底，中国仅有工商银行、中国建设银行、中国建设银行和招商银行5家国有银行采用了内部评估高级方法（等效巴塞尔协议内部评估的主要方法），而这六家银行的内部评级法仅涵盖了部分风险敞口。此外，我国监管政策规定，风险加权资产的计算最高取值为内部评估法计算值的1.06倍和标准法计算值的0.8倍。这一要求也比国际标准更严格。

“巴塞尔协议III资本监管政策的实施对提高我国银行体系稳定性起到了积极作用。但受国情、银行特点等多重因素影响，我国银行业在满足巴塞尔协议III资本要求方面所消耗的成本“相对较高。它的一些政策对中国银行体系的影响明显更大。我国应在考虑本国国情的基础上，善于行使自由裁量权，缓解资本监管的负面溢出效应。” 熊七月说道。

《管理办法》中部分条款的设计恰恰凸显了本土化后TLAC监管的完善。第二十条规定，保险机构向存款保险基金管理机构缴纳保险费形成的存款保险基金，可以计入全球系统重要性银行的对外吸收亏损总额。当外部总损失吸收能力的最低风险加权比率为16%时，存款保险基金可纳入的规模上限为风险加权资产的2.5%；当外部总损失吸收能力的最低风险加权比率为18%时，可包含的规模上限为风险加权资产的3.5%。

记者了解到，本文参考了日本出台的将存款保险基金纳入TLAC资本的措施，以减轻资本监管政策对银行体系的负担。

此次对逆周期资本缓冲的监管要求也体现了对国情的考量。据了解，逆周期资本缓冲针对银行业所有机构，必须以核心一级资本满足。根据巴塞尔协议III，逆周期资本缓冲要求在0-2.5%的范围内，其具体规模由广义信贷/GDP的差距决定。如果差距值高于 10，则执行 2.5% 的要求。我国广泛的信贷/GDP缺口长期处于高位。如果实施逆周期资本缓冲监管政策，很有可能达到2.5%的上限。对于 G-SIB，

因此，《通知》结合我国实际，参照国际惯例和巴塞尔银行监管委员会的相关要求，明确了我国逆周期资本缓冲的计提方式、覆盖范围和评价机制。同时，根据当前系统性金融风险评估现状和疫情防控需要，明确逆周期资本缓冲比率初步设定为0，银行业金融机构资本管理要求将不会增加。

此外，FSB于2015年发布了《全球系统重要性银行处置损失吸收和资本重组能力的原则和条款》，规定了对债务等形式的一级和二级资本工具比例的监管预期。不计入监管资本的 TLAC 合格工具不得低于相关 TLAC 要求的 33%。这种监管预期是为了确保在 G-SIB 进入解决过程时有足够的资金来吸收损失。但《管理办法》并未提出这样的比例要求，可以适当缓解银行发行资本补充票据的高成本。

“监管要求33%的TLAC工具以合格债务工具的形式存在。对合格TLAC债务工具的要求更为严格，包括特定条件下的无担保、不可赎回、减记或股权转换，以及还款顺序依次为一般债券。在此之后。这些对债权人不利的条款将使 TLAC 债务工具的利率高于银行发行的一般债券，从而导致更多的利息费用。随着资本加权成本的上升和利息费用的增加，银行的盈利能力将受到一定程度的影响。” 中国证券研究报告曾说过。

发展资本市场“分担”银行压力

但本土化后的资本监管要求只是微调，但仍遵循国际监管的核心要求，银行补充资本的压力依然存在，这将倒逼银行加快调整业务发展模式。

“从长远来看，TLAC监管框架的实施将推动我国四大银行的战略转型。监管框架为我国四大银行指明了发展方向，即转型向多元化的债务和收入结构迈进。四大银行可以借此机会完善自身的资本管理机制，使其接近国际水平，为国际化发展奠定基础。” 上述中国证券股份有限公司研究报告称。

同时，近年来，多家银行推进轻资产转型，通过提高个人贷款占比、扩大非利息收入、加大资产证券化、信贷转移等方式降低单位资产风险权重。

值得注意的是，从更广泛的社会融资角度看，加大资本市场的发展力度，也有利于“分担”银行的压力。熊启月表示，从全球范围来看，在直接融资（主要包括股票和债券）、影子银行和传统银行这三种融资方式中，传统银行获取资金面临的资本监管成本最高，我国融资方式高度依赖传统银行。我国要着力优化金融结构，稳步推进注册制改革和资本市场开放，增加股票、债券等直接融资市场的广度和深度，推进科技创新改革木板，创业板和新三板，构建多层次资本市场，提高直接融资比重。此外，推进金融公司、住房储蓄机构、租赁公司、证券经纪公司的融资功能，共享银行体系融资的“造血”功能。

央行印发的起草说明称，《办法》的出台，将有利于我国全球系统重要性银行提前制定计划，采取综合措施，满足全损吸收能力要求。从长远来看，全面吸收亏损能力管理的实施，将进一步完善我国商业银行的风险处置机制，对提高大型商业银行的抗风险能力、强化市场约束、增强稳定性具有积极意义。金融体系，有利于商业银行的发展。积极负债品种，提高我国直接融资比重，促进多层次资本市场发展。

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