特别国债是什么意思？控制地方存量债务 弥补财政收支缺口

以适当提高财政赤字率，发行特别国债等内容为主要亮点的一揽子宏观政策的公布，成为经济逆周期阶段财政政策发挥积极有为作用的重要举措。在中央政治局会议公布上述政策后，其后续的落地情况，也引起市场更多关注。

　　《中国经营报》记者从相关财税法人士处了解到，以往财政赤字率、专项债以及国债等政策的审议，都通过全国人民代表大会来表决通过，但今年受疫情影响，全国两会推迟召开，从政策落地的时效性和灵活性角度考虑，由人大常委会审议也符合预算法的要求。

　　“从时间节点上看，4月底召开的人大常委会大概率就会审议上述政策草案，这将有利于加速政策的落地，一旦草案审议通过，预计5月份就可以会开始执行。”该人士说。

　　据了解，全国人大常务委员会会议由委员长召集，一般每两个月举行一次，一年共召开6次会议，每次会议的召开时间通常为双月的下旬。此前，2月份召开的人大常委会会议中一项重要内容，就是提请会议审议，关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定草案。

　　控制地方存量债务

　　“如果财政赤字率提高，那么增加的特别国债规模大概率会和赤字率提高的范围相吻合，这么做的目的也是为了把债务规模控制在可防范的范围。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文坦言。

　　控制债务整体规模固然重要，但在施正文看来，此次发行的特别国债将作为中央政府的直接债务。也就是说，特别国债主要是对中央政府加杠杆，以补充市场流动性，稳定当前经济，这对地方政府来说无疑是利好。

　　3月27日召开的中央政治局会议提出，要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模。

　　消息发布后，市场对特别国债和财政赤字率的情况关注颇高。截至目前，我国共发行过三次特别国债，其资金定向使用针对性高，对稳定经济起到了一定作用。

　　对地方政府来说，特别国债是为实施某种特殊政策而在特定范围内或为特定用途而发行的国债。与普通国债相比，特别国债在预算管理方面纳入中央财政国债余额管理。

　　更为重要的是，通过发行特别国债，可以以较低成本来弥补财政收支缺口。

　　在国务院联防联控新闻发布会上，财政部相关人士介绍，截至3月13日，全国各级财政安排的疫情防控投入资金为1169亿元。在减税降费背景下，财政收支缺口逐渐加大。

　　中诚信国际研究院副院长袁海霞认为，特别国债的资金用途上，可针对性的用于支持脱贫攻坚、实体纾困、重点基建、注资商业银行等，其功能较地方政府专项债来说，更加多样化，可以放大积极财政政策的效果。

　　她介绍，至于具体的发行流程，特别国债首先需要国务院提请人大常委会审议增发特别国债，调整年末国债余额限额，然后财政部根据议案决定发行特别国债，并按特定投向使用。从历史情况来看，以国务院向人大常委会提请审议增发特别国债议案为起点，到特别国债最终发行的时间为2~6个月不等。

　　然而结合今年前2个月财政收支数据，多位财税人士认为，此次特别国债的发行流程预计会缩短审议时间，更灵活的保证政策落地是积极财政政策的一个重要表现。

　　和学界预测观点一样，市场人士也认为特别国债从草案审议到执行的周期有可能会缩短。

　　袁海霞预测，此次特别国债最快将于4月底、5月初开始发行。从规模上看，或更接近1998年推出的用于基建投资扩大内需的特别国债。“预计发行规模在1万亿元左右。”

　　中诚信国际研究院估算，若2020年我国政府负债率不超过44%，结合2020年名义GDP增速5%，以及地方政府债务余额增幅4.8万亿元的情况，那么今年特别国债的发行规模大概在1万亿元左右。

　　政策需加力提效

　　尽管中央政府加杠杆有一定空间，但在疫情冲击下，赤字率调升幅度不宜过大，控制未来政府债务风险仍是防风险的首要任务，这意味着，积极财政政策仍需进一步加力提效。

　　施正文认为，目前地方政府专项债券主要纳入政府性基金预算管理，且项目都有收益，从赤字口径上看，其不会增加一般公共预算赤字，因此加快专项债发行有利于缓解地方政府财政压力。

　　3月31日召开的国务院常务会议，要求进一步增加地方政府专项债规模，在前期已下达一部分今年专项债限额的基础上，抓紧按程序再提前下达一定规模的专项债，按照“资金跟着项目走”原则，对重点项目多、风险水平低的地区给予倾斜。各地要抓紧发行，力争二季度发行完毕。

　　4月2日，财政部披露数据显示，截至3月底，今年共发行新增地方政府专项债券10829亿元，其中3月份发行1331亿元。

　　专项债增加规模、加快发行使用，是今年积极财政政策的发力点之一。事实上，自2019年以来减税降费影响下财政收入持续承压，一定程度上掣肘了财政支出，为缓解财政资金压力，2019年6月专项债新规允许将专项债作为重大项目资本金，保障重大项目正常推进，同年9月国常会进一步扩大专项债用作资本金领域范围，降低了地方政府在基建项目建设中的财政压力。

　　“专项债从最初的土地储备、收费公路和棚户区改造三个品种逐步拓展，去年开始，投向重大项目建设及重点短板领域的项目收益专项债规模占比持续上升，对缓解地方政府的融资难起到了一定作用。”一位地方财政系统人士如此评价专项债。

　　不可否认的是，专项债发挥了稳基建与稳增长的重要作用。特别是当前专项债以收益自求平衡的项目收益专项债为主，由其产生的现金流收入或对增加地方政府收入带来长期正面影响。

　　然而随着专项债规模的增加，收益不及预期的问题也时有发生。

　　针对实际工作的大量调研，大岳基础设施研究院研究员赵晶认为，专项债最大的优点是公开透明，为稳增长、稳投资做出了贡献，但也积累了很多风险。比如，专项债在申报过程中前期准备工作不充分，很多专项债项目申请到了资金，但却不具备开工条件，甚至有的项目根本不存在，由此造成了大量资金闲置，给地方政府带来了额外资金成本负担。

　　“由于专项债审计工作一直没有开展，专项债资金被挪用的现象比较普遍，一旦审计发现问题再去整改将造成严重后果。”赵晶建议，当前在大力推动专项债发展的同时，政府应该加强监管工作，尽快启动对专项债的审计，以防止风险滚动过大，影响国家政策目标的实现。

　　根据中诚信的测算，近几年新增专项债额度增速均保持在60%以上，专项债对于补短板稳增长的重要作用明显，从专项债的撬动效应看，若考虑投向土储及棚改的专项债规模，3.5万亿元新增专项债中投向基建领域的新增专项债最大或接近2万亿元；结合20%资本金比例估算，2万亿元基建领域新增专项债或可撬动基建投资3.1万亿元。

　　在此背景下，探索建立全生命周期监管机制以及加强债券信息披露等工作，也成为积极财政政策加力提效中不可忽视的一个环节。“从目前情况看，年内专项债的规模将创新高，做好上述工作才能确保项目真正的转化率，从而实现对经济的拉动作用。”上述财税人士指出。