国泰君安：我国社会保障不可能凭政府一己之力承担-随便找财经网

国泰君安：我国社会保障不可能凭政府一己之力承担

　　国君固收 | 报告导读：

　　我国社保体制体现出资人的多元性，参与的强制性，保障的狭义性，运营的公共性等特征。通过实行“统征”提高征收效率一定程度上有利于缓解社保的“空账”问题，但通过比较分析他国模式，或有更多经验值得借鉴。

　　2018年7月20日中办、国办印发了《国税地税征管体制改革方案》。《改革方案》规定，从2019年1月1日起，各项社保交由税务部门统一征收，正式终结此前的“分征”体系，即社保经办机构征收和税务征收（其中税务征收又分为税务代征和税务全责征收）。

　　提高社保征收效率是为了应对当前社保体系存在的两大问题，一方面一直以来社保费“分征”过程中存在企业逃缴行为；另一方面，社保资金缺口逐年扩大，通过强化征管，减少漏缴、少缴现象。社保征收体制改革尚存争议，我们或可从他国经验得到些许启发。

　　世界各国社会保障制度的内容有其共性，也有特性。共性在于，一般都包括社会保险、社会救济、社会福利和社会抚恤等四大领域；但考虑到社保资金筹集、给付以及资金运营等，又存在多处不同。

　　从社会保障资金的筹集角度来划分，主要的出资主体有政府、企业及个人；而根据权利与义务相对关系，社保体制的类型主要可以划分为以瑞典为代表的福利型国家负担制，美国为代表的国家统筹、三者共负型，以及新加坡为代表的企业+个人负担型。

　　各国实行不同的社保征收及运营机制，背后的根本原因在于各国所处的宏观经济环境、人口及文化特征、资源配置需求等均存在一定差异。此外，各主要经济体社保体制均经历了多次改革得意最终成型，但也存在进一步修正的可能。

　　以瑞典为代表的福利型国家负担制：兼具普遍性与全面性，依靠大额财政支出，实行现收现付制。

　　瑞典的复利制度萌芽于17世纪，发轫于天主教会的济贫失业，到19世纪逐渐转由中央和地方政府承担，二战后则进入了快速发展时期，这一阶段的特征是强调“普遍原则”。

　　当前，瑞典社保资金主要来源于雇主的缴费，雇主按照《社会保险法》的规定，缴纳工薪总额的9.45%（独立劳动者缴纳评估收入的9.45%），而政府则负担普遍年金的25%左右的费用。雇员无需缴纳。从出资方来说，政府支出比例最高，因此定义为国家负担的福利型，而雇主相对义务较轻，雇员则享受权利并没有必要义务。此外，保险费用实行“线收现付”，即当年征收的税收用于支付当年的社会保障开支，没有积累。

　　除了基本养老以外，瑞典的社保制度还包括：①附加养老金，全额为平均投保收入数与基数差额的60%；②2/3地方税收+1/3中央政府转移支付支撑的公共医疗服务（占比90%），医保主要内容包括现金补助和医疗补贴两大类；③雇主缴纳工薪总额的0.6%作为工伤保险，子女津贴、免费教育、1969年起实行的家庭房租补贴等。

　　强大的国家财政转移支付已经成为以瑞典为代表的的福利型国家的社会保障支付正常运行的根本保证。社会保障公共服务化，一方面贯彻了“普遍性”原则，保险对象涵盖全体国民且保险项目众多，保障水平也较高，有利于人民生活质量普遍提高，促进社会稳定。通过对不同收入群体采用不同的养老金替代率，促进收入均等化并缩小贫富差距。另一方面，过度依赖公共财政导致福利性支出膨胀，税负过重（目前社会保险税已经成为瑞典第一大税种），而长期高税收、高财政赤字伴随着低经济增速势必难以为继。

　　以美国为代表的国家统筹、三者共负型：权利与义务对等，自我保险为主+国家资助为辅，兼具强制性与自愿性。

　　美国的社会保障制度起始于地方，1896年和1914年，新泽西州和亚利桑那州分别出台了《教员年金法》和《老年退休计划》，实行养老退休制度。而1935年8月14日，罗斯福总统正式签署了《社会保障法》，美国历史上第一部社会保障法生效，成为了政府干预经济、刺激消费拉动社会需求，帮助美国走出经济危机的主要政策工具。

　　美国社会保障制度强调权利与义务的结合，即在各种社会保障项目中，职工享受的年金补助与其工作或独立劳动时长有较大相关度。具体来说，受保人缴纳收入的5.7%，独立劳动者缴纳收入的11.4%。雇主缴纳工薪总额的5.7%，而政府对高龄老人提供特别补助。由于形成了责任共但，权利与义务对等的原则，政府用于社会保障的转移支付压力明显小于福利型国家。此外，美国企业补充保险（企业年金计划）也对减轻国家财政压力起到了积极作用。

　　以美国为代表的国家统筹、三者共负模式，其特征有以下几点：①强调权利与义务对等，只有履行缴纳养老保险金的义务才能获得领取的资格；②以自我保险为主、国家资助、企业承担为辅；③国家统筹体现在，政府制定并通过有关立法作为其具体施策的法律依据。

　　然而看似能够实现多方统筹的体制也不是完美无缺。对于美国而言，个人需要承担的退休金交款和投资的责任越来越大。根据EBRI（雇员福利研究所）统计，截止2016年底，美国养老金构成比例为联邦政府+州政府的强制社保计划占比33%，个人退休计划+私营保险39%，以及大公司实行的退休计划（pension plan）占比28%（其中占比较高的是401（k）以及IRA，均由雇主（通常为年工资额3%）与个人（自愿参与，缴纳水平灵活）共同承担）。

　　虽然政府鼓励员工将资金存入可以减税的401（k）账户以及个人退休金账户，但根据摩根大通统计，1996-2015年普通投资者的收益率仅为2.1%（基准的标普500为8.2%），而统计数据显示，至2016年底，跨区域样本IRA的平均余额为1.15万美元，较15年下降了3.55%；而连续样本的平均余额为1.23万美元，同比下降15.8%。

　　以新加坡为代表的企业+个人负担型：实质为强制储蓄计划，发挥个人能动性，共济性较弱。

　　新加坡推行中央公积金制度，①凡月收入800新币以上者，一律参加公积金计划，雇主与个体经营者也强制性参与该计划；②雇主和雇员均按一定比例缴纳，最高不超过1200新币；③公积金账户分为普通账户（占比75%）、特别账户（占比15%）和保健储蓄账户（占比10%）三个，用途不同且不得串支。

　　部分拉美国家，比如智利则借鉴了新加坡模式并进行了创新。智利以公积金制度为基础，实行个人账户制，保险费完全由个人承担，并由私人养老基金管理公司负责经营。其实质为强制性的储蓄计划，政府选择“不作为”，社会保障压力整体较低但个人投资盈亏自负，导致其保障体系的社会共济性较弱。

　　我国社保体制体现出资人的多元性，参与的强制性，保障的狭义性，运营的公共性等特征。

　　我国的社保体制涵盖社会保险、社会救济、社会福利以及社会优抚四个方面，其中社会保险包含养老、医疗、失业、工商以及生育五大险种。社保的出资方为企业、个人以及政府，但主要负担集中在企业和个人，且中国企业社保缴费比例极高，不仅普遍高于发展中国家，而且高于大多数发达国家。从他国经验来看，我国经济所处的经济发展阶段，导致整个社会保障和社会救济工作不可能凭政府一己之力承担，也难以达到全面保障的程度。

　　通过实行“统征”提高征收效率一定程度上有利于缓解社保的“空账”问题，但从他国模式来看，还有以下经验值得借鉴：①兼顾权利与义务，形成以国家政府、各企业和个人合理负担为主、社会捐助为辅的基金渠道多样化筹资体系；②推动社会保障领域非营利组织的发展，形成国家的监督引导作用+发挥非营利组织的自主积极性的作用；③确保社会保险基金的保值增值，在部分委托基金公司经营的基础之上引入市场竞争机制，开放居民对个人账户的支配与投资权限。